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李少文：留 置 措 施 法 定 化 是 法 治 的 重 大 进 步 发布时间：2018年07月13日 《监察法》将包括留置在内的反腐败措施纳入法治轨道，既依法保障反腐败的过程，又深入推进法治建设；既有力惩治腐败分子，又有效保护当事人合法权益，同时还能够更好地衔接司法体制。
长期以来，由党的纪律检查机关承担反腐败主要任务取得了很大成绩，但也引起了一些争议。国家监察体制改革提供了解决反腐败过程中的合法性争议问题的契机，这也是检验法治建设成效的契机。通过组建监察委员会，推进国家监察立法，进一步推动反腐败法治化，正是我们推进全面依法治国，建设社会主义法治国家的具体安排。《监察法》将包括留置在内的一些反腐败措施纳入法治轨道，既依法保障反腐败的过程，又深入推进法治建设；既有力惩治腐败分子，又有效保护当事人合法权益，同时还能够更好地衔接司法体制。
法治要求所有的权力都在宪法法律的轨道内运行。国家监察体制改革的目标是明确的，那就是建立起专门的完备的国家监察机关，将行使监察权的专责机关纳入国家机构体系，并通过与党的纪律检查机关合署办公，加强党的集中统一领导，形成强有力的反腐败机构。这是针对我国当前的反腐败形势作出的重大安排，也是法治化、制度化反腐败的选择。
留置措施贯彻落实宪法规定
对法治建设来说，作为最严厉调查措施的留置受到哪些法律约束，国家监察立法如何协调与刑事司法程序的关系，是必须要关注的重大问题。宪法第37条规定：“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身体。”保障人身自由的原则早在英国1215年大宪章时代就已经确立并逐渐成熟。我国现行宪法正是在吸取历史经验与教训的基础上作出的规定。留置作为一项带有限制人身自由特点的调查措施，对于反腐败工作来说具有重要意义，但监察委员会行使权力时的便捷与效率追求必须与法治、与当事人权利保护相协调，关键是确保留置等调查措施始终符合宪法精神和法治原则。宪法能够防止公权力的恣意行使，保护每一个人的基本权利，《监察法》的基本法律地位以及法律属性就是体现。深化国家监察体制改革，细化留置的有关规定，还要回归到宪法的有关规定。
针对《监察法》所规定的监察权行使过程、方式如何与刑事诉讼法协调衔接，存在较多争议。一些观点认为，监察委员会所调查的职务犯罪是特殊的刑事犯罪，应当符合《刑事诉讼法》规定或相关精神，所以《监察法》是《刑事诉讼法》的特别法，或者在主要原则方面与《刑事诉讼法》保持一致性、相当性。这涉及监察委员会的权限范围、如何搜集调取证据以及证据效力等问题，尤其是确保留置过程中的取证符合法定要求。对此，国家监察立法也作了考虑。一方面，明确监察委员会是国家的监察机关，行使监察权，它有着自身的权力逻辑、法定程序和法律依据。另一方面，监察法律体系所确立的证据标准等符合法治要求，把以事实为依据作为基本原则，包括确立与刑事诉讼同等要求的证据标准、建立非法证据排除规则、严禁违法取证等。《监察法》第33条、第40条就是表现。留置是限制人身自由的严厉措施，带有一定的强制性。然而，留置不同于行政或刑事强制性措施，正是因为它具有调查的属性。作为必要的调查措施，留置所包括的内容就更加宽泛，强制性只是一个方面的特点，我们还必须正视以及高度重视它的调查属性。
留置措施确立正当程序标准
在改革和立法中，留置的法定化也就意味着规范化、程序化。它的背后是我们如何正确理解正当程序的意义。《监察法》在职权和程序设计方面保持了与《刑事诉讼法》的相当性，逐步建立与公安机关关于案件管辖范围的协调机制。针对《监察法》所规定的留置的条件、场所、期限和方式以及留置期间如何获得法律帮助，立法过程中存在一些争议。一些观点认为，对留置的规定不能过于宽泛。这些观点包括留置场所不能宽泛地规定为“特定场所”，而应当设定为看守所或者新建立的标准化、规范化的“留置所”；留置方式不应当对被调查人变相施加压力甚至采取逼供措施；相较于刑事强制措施，留置期限过长等。还有人提出，留置批准权是否应当交由检察院行使，留置期间是否可以考虑准许律师介入或者一定形式的法律帮助手段在不同时间段介入等。这些观点站在保护被调查人基本权利、维护正当程序的角度对相关措施提出要求，值得重视。
实际上，用留置取代“两规”具有更为丰富的内涵，它不仅意味着留置的法定化，而且表明留置有了新的程序标准，关键在于使其符合法治要求。《监察法》严格限定留置的适用范围，它只针对很特殊的情形，而且对留置条件的规定十分严格。留置适用于职务违法和职务犯罪这两类情形，体现了它的调查措施属性，这两类情形又受到初核行为的影响。有学者认为“职务违法”适用留置加重了公职人员的负担，实际上忽略了调查过程的连续性和调查措施的程序性。《监察法》还规定：“留置场所的设置、管理和监督依照国家有关规定执行。”采取留置措施应当由监察机关领导人员集体研究决定，一般应当报上一级监察机关批准。省级监察机关采取留置措施应当报国家监察委员会备案。派出派驻机构不能决定采取留置措施。留置时间不得超过三个月，在特殊情况下可以延长一次，延长时间不得超过三个月，而且必须严格报批。刑事强制措施的期限可以根据侦查新情况重新起算，但留置期限并不能重新起算，这也体现了它的调查特点。对被调查人采取留置措施后，原则上应当在二十四小时以内通知被留置人员所在单位和家属。监察机关应当保障被留置人员的饮食、休息和安全，提供医疗服务，并且讯问被留置人员应当合理安排讯问时间和时长。
留置过程中依法有效保障当事人合法权益
《监察法》能够有效保护当事人的合法权益。深化国家监察体制改革要继续在协调衔接《刑事诉讼法》与《监察法》的关系以及贯彻宪法精神原则等方面下功夫。保障基本人权是宪法法律的目标。在《监察法》中明确宣示尊重和保护当事人的合法权益，对于人民群众正确理解《监察法》的性质、纪委监委的定位以及消除对留置措施的误解有很大帮助。它也能够在最大限度上保障监察对象尤其是被调查人的合法权益，并一定程度上实现对纪委监委的监督。
在实践中，针对讯问和留置两种重要的调查措施，还需要继续明确规定其操作细节。具体包括：比照《刑事诉讼法》中公安机关或检察机关讯问犯罪嫌疑人的要求，规定讯问被调查人的场所、方式和期限；在留置时严格禁止采用侵犯或变相侵犯被调查人权利的手段；做好留置期间通知近亲属的工作，解决近亲属如何了解当事人情况、案情以及会见的问题；留置期间为被调查人提供一定的法律知识帮助；探索加强对留置过程的监督机制等。(李少文，法学博士，中央党校政法教研部讲师) |
